La provincia de Santa Fe se encuentra en un momento clave de su historia institucional con el proceso de reforma de su Constitución. Para comprender los alcances, implicancias y desafíos de esta iniciativa, 11Noticias entrevistó a Oscar Blando, Doctor en Derecho, profesor de grado y posgrado en Derecho Político, Constitucional y Electoral y ex Director de Reforma Política y Constitucional de Santa Fe.

El reconocido catedrático brindó su análisis sobre el funcionamiento de la Convención Reformadora y los aspectos centrales de la discusión. Además, lamentó que “el proceso reformista actual no ha seguido el trayecto participativo y democrático que, bajo la decisión del Gobernador Miguel Lisfschitz, propusimos a la sociedad oportunamente”.

Si bien destacó que “la Ley de Necesidad conseguida supone una reforma amplia de la Constitución vigente (propone modificar más 44 artículos) que incluye la ampliación de derechos y garantías y la adecuación al paradigma constitucional y convencional de derecho estipulado en la reforma de la Constitución Nacional de 1994”, también advirtió sobre ciertas “sombras” en el proceso.

En ese sentido, criticó una barrera electoral alta, del 2,5% de votos del padrón electoral para acceder a la distribución de cargos para elegir constituyentes, y la imposibilidad de discutir la unicameralidad. También apuntó contra la disposición de que el dictado de las Cartas Orgánicas de los municipios lo hagan los legislativos locales.

11N- ¿Cómo se conforma la Convención Reformadora y quiénes la integran?

-El proceso reformador tiene dos grandes etapas: una preconstituyente, y luego, la constituyente propiamente dicha. La primera asignada a la Legislatura provincial y la segunda a un órgano ad hoc o especial: la Convención Reformadora. La Constitución de 1962 (art. 114 y 115) vigente delega el poder para proceder a su propia reforma en un órgano constituyente complejo que tiene tres instancias: la legislativa a través de sus diputados y senadores que, con mayorías agravadas, declaran la necesidad de la reforma y los temas o artículos a reformar; el electorado, que deberá elegir a sus representantes que son los que decidirán las reformas dentro del marco de la ley de la Legislatura, y la Convención reformadora que será finalmente quien tomará la decisión sobre las modificaciones o sustituciones al texto actual. En consecuencia, hasta ahora, ha transcurrido la primera etapa: se ha aprobado la Ley de Necesidad de la Reforma Constitucional y la segunda ocurrirá el 13 de abril, cuando el pueblo elija a los convencionales constituyentes que serán 69 (igual número que los miembros del Poder Legislativo, según la Constitución): 50 elegidos por distrito único y 19, convencionales, uno por cada departamento.

11N-¿Qué facultades tiene la Convención en relación con el texto constitucional vigente?

-La Constitución provincial le encomienda a la cámara de diputados y a la de senadores que “declare la necesidad de la reforma” con mayorías agravadas: “con el voto de las dos terceras partes de cada cámara”. La Constitución delega únicamente en los legisladores la misión de decidir “qué” reformar (qué artículos o materias) pero será la Convención reformadora la que decidirá concretamente la reforma. Sería algo así como: los diputados y senadores proponen, pero la Convención, dispone.

Los límites de la convención constituyente están dados en la norma declarativa de la necesidad de la reforma. Nuestra carta magna actual aclara que “en los casos de reforma parcial (como es el que se aprobó por la Ley 14384), la Convención no puede pronunciarse sino sobre los artículos o la materia designados por la ley” (art. 115). La Convención constituyente pues, sólo es “soberana” para moverse dentro del marco que la ley de necesidad de la reforma le ha dictado. Nunca fuera de ella. Concierne a la Convención su “ordenamiento interno” y posibilidad de la prórroga de su duración por la mitad del plazo fijado por la ley, pero no podría pronunciarse sobre los temas, materias o artículos no habilitados por la ley aprobada por la Legislatura. Solamente dice el texto constitucional, “no está obligada a modificar o suprimir las disposiciones de la Constitución si considera que no existe la necesidad de la reforma declarada por ley” (art. 115 último párrafo). Es decir, no está obligada, en todo caso, a aprobar todas las modificaciones propuestas, pero sí “expedirse sobre todos los puntos susceptibles de reforma”, ya que si no lo hiciere “se entenderá que ésta (la reforma) no se ha producido en parte alguna”.

11N-¿Cuáles son los puntos más críticos que podrían discutirse en esta reforma constitucional?

-En primer lugar, debe decirse que el futuro contenido de la Constitución y el sentido político ideológico de las reformas, están en disputa. Será el pueblo a través de su voto quien decidirá qué proyectos políticos apoyará y con qué orientación pretende la reforma (hasta ahora la ciudadanía no ha tenido instancias de participación). No está “dado” que la reforma tendrá un contenido progresista (que es a lo que aspiramos) y necesariamente de ampliación y no regresión de derechos. Habrá proyectos políticos y programáticos antagónicos y será parte de la disputa política e ideológica en el marco de la provincia de Santa Fe, pero también en el contexto de un país en un momento político e histórico y en un clima de “época” determinado.

En segundo lugar, debe señalarse que la Ley de Necesidad de la reforma tiene luces y sombras que condicionan desde la conformación de la Convención hasta el contenido de la misma. La Ley de Necesidad conseguida supone una reforma amplia de la Constitución vigente (propone modificar más 44 artículos) que incluye la ampliación de derechos y garantías y la adecuación al paradigma constitucional y convencional de derecho estipulado en la reforma de la Constitución Nacional de 1994. Del mismo modo se propone la ampliación de derechos políticos y de participación semidirecta y se cumple con una manda constitucional incumplida: la autonomía municipal. También se indica la necesidad de consagrar la neutralidad religiosa, desistiendo de una rémora arcaica que aún persiste en la Constitución vigente: la provincia dejará de tener una única religión oficial. El Estado no debe tener ninguna religión.

En la parte orgánica de la Constitución se proponen modificaciones y actualización de procedimientos y prácticas parlamentarias, que incluyen la eliminación de la inmunidad de proceso de los legisladores, así como reformas en el poder ejecutivo (incluyendo la reelección del gobernador) y del poder judicial, así como la posibilidad de consagrar nuevas instituciones como el Defensor del Pueblo y el Consejo Económico y Social. También, se propone la limitación de todos los mandatos (gobernador, legisladores, intendentes, concejales, comisiones comunales).

11N- ¿Y cuáles son esas sombras?

-Se impone una barrera electoral alta, del 2,5% de votos del padrón electoral para acceder a la distribución de cargos para elegir constituyentes. Los umbrales electorales surgen para limitar el acceso de las minorías a los cargos legislativos. El argumento: evitar la fragmentación partidaria en concejos y legislaturas, para favorecer la gobernabilidad de los ejecutivos. Imponer esas barreras para una convención reformadora no tiene ninguna justificación e implica lisa y llanamente, una restricción democrática inaceptable, cuando lo que se exige es la máxima participación popular, porque todas y todos, mayorías y minorías, deben tener el derecho a ejercer el poder constituyente derivado y participar en forma igualitaria decidiendo qué Constitución quiere para el presente y para las futuras generaciones.

También parece irrazonable y de dudosa constitucionalidad, la delegación que hace la ley en favor del Poder Ejecutivo de convocar a la Convención reformadora en el plazo de un año desde la elección de los convencionales. La Constitución deposita en la ley de necesidad “la determinación de las bases fundamentales de la elección y su instalación…” y no en el Ejecutivo que, claramente, podrá “elegir” en base a su sola discrecionalidad política, la oportunidad en que convocará a la reforma. Era, por mandato constitucional, tarea de las y los diputados y senadores determinar la “instalación” de la Convención y no del Ejecutivo.

Hemos adelantado que, por imperio constitucional, cuando se propone una reforma parcial, la ley debe determinar “los artículos o materias que hayan de reformarse”. O sea, lo que la ley aprobada no habilita para su tratamiento, no podrá ser discutido en la Convención reformadora. Lo dice expresamente, el artículo 115 actual: “no puede (la Convención) pronunciarse sino sobre los artículos o la materia designados por la ley”. Por tanto, cuenta no sólo lo que se ha incluido para reformar sino lo que se ha decidido no permitir siquiera que se discuta.

Es el caso de una de las instituciones tradicionales más importantes del poder en la Provincia: el Senado (que parece, nunca se puede “tocar”). No se ha habilitado para su discusión el tema de la uni-bicameralidad (art. 31) ni tampoco la forma de representación de esa cámara que establece el sistema (mayoritario) uninominal: un senador por cada departamento (art. 36). Pero lo más importante, se impedirá debatir una forma de representación distinta para ese cuerpo: la uninominalidad impide el pluralismo y la proporcionalidad e impacta gravemente en la representación de las mujeres en el acceso al Senado. Con la uninominalidad no hay cuotas de género ni paridad (aunque se la incluya para todos los cargos) si el que gana es uno sólo, -y la evidencia lo demuestra en la Provincia- ese "solo", es siempre varón. Nos encontramos aquí con la paradoja que señala Roberto Gargarella: la mujer, en este caso, “entra” a la Constitución a través de la sección de los derechos (que se amplían con la paridad), pero no puede ingresar a través de la “sala de máquina”, al obstaculizar su acceso al Senado por un sistema (el uninominal) que lo dificulta e imposibilita “darle vida efectiva”.

Asimismo, entendemos insólito y en gran medida antidemocrático, el artículo 3ero de la Ley de Necesidad de la reforma que habiendo admitido la autonomía de los Municipios, dispone que el dictado de las Cartas Orgánicas lo harán los legislativos locales, es decir, los concejales, quienes sancionarán la primera Carta Orgánica Municipal. Sería algo parecido a que haya sido la Legislatura actual quien reforme la Constitución y no los convencionales elegidos por el pueblo.

Dicha decisión, va contramano también con la tradición democrática y municipalista de Santa Fe: en virtud de la autonomía municipal consagrada en la Constitución santafesina de 1921, en 1934, Rosario y Santa Fe dictaron sus Cartas Orgánicas, pero convocando a una Convención reformadora surgida del voto de los vecinos de ambas ciudades. Nada justifica en pleno siglo XXI que el pueblo quede ajeno en la redacción de su “Constitución en pequeño”: la Carta Orgánica Municipal.

11N- ¿Cuál es su opinión respecto al desarrollo, hasta aquí, del proceso de reforma? ¿Cree que se dieron todos los pasos de manera correcta?

-El proceso reformista actual no ha seguido el trayecto participativo y democrático que, bajo la decisión del Gobernador Miguel Lisfschitz, propusimos a la sociedad oportunamente. En efecto, en 2016 y hasta el 2018, se inició un proceso de diálogo institucional denominado “Bases para la Reforma” que consistió, desde la Dirección de Reforma Política y Constitucional que presidía, en consultar a las instituciones no sólo gubernamentales sino de la sociedad civil, sobre el contenido de la Ley de Necesidad y de la Constitución misma que se quería reformar. Así, abrimos diálogos participativos con asociaciones gremiales, profesionales, empresariales, de los diversos credos, de pueblos originarios, sectores vulnerables, etc., hasta las Universidades junto a constitucionalistas y especialistas del Derecho Público. Los aportes sirvieron de Base del proyecto de Ley de Necesidad de Reforma presentado, que, lamentablemente, la Legislatura no acompañó por razones eminentemente políticas.

En esta oportunidad, la Ley de Necesidad de la reforma ha sido aprobada en la Legislatura santafesina con las mayorías agravadas que exige la actual Constitución. Pero además de la necesaria legitimidad política, seguimos creyendo que la reforma debe conseguir legitimidad social. No basta que el pueblo solamente apruebe o rechace propuestas partidarias en una elección: se deberá propiciar un diálogo amplio, plural e inclusivo (que no se realizó hasta ahora) y se necesitarán abrir canales de participación que permitan a todas y todos, ciudadana/os e instituciones poder expresar sus preferencias, propuestas y también sus rechazos y críticas. Deberá garantizarse que la “voz” del “demos” sea escuchada. El pueblo tendrá que ser protagonista y no mero espectador del proceso constituyente. Sólo así percibirá que la reforma no es por y para “la política” sino en beneficio concreto para la vida en una sociedad democrática.